Аркадий Любарев (lyubarev) wrote,
Аркадий Любарев
lyubarev

Текст выступления на Международном круглом столе "О концепции Кодекса о выборах и референдумах в РФ"

Уважаемые коллеги!
Я надеюсь, многие знают, что семь лет назад под моим руководством был подготовлен проект Избирательного кодекса Российской Федерации. И здесь я хочу поделиться своим опытом.
Сразу отмечу, что у нашей работы были две части: первая была связана собственно с кодификацией, а вторая – с содержательным реформированием. По-видимому, то же самое предстоит и в работе над новым проектом. Но я сейчас содержательной части касаться не буду. Отмечу только, что в этой части у меня сформулировано 75 предложений, направленных на демократизацию избирательного законодательства.
Если говорить о собственно кодификации, то ее цель – сделать законодательство понятным, непротиворечивым, удобным для применения. Что здесь самое важное? С моей точки зрения – это найти оптимальную структуру. Чтобы пользователи и правоприменители могли легко понять, какие разделы, главы и статьи им в данный момент нужно смотреть.
Простое объединение трех или пяти законов в один кодекс – задача несложная, но такое объединение само по себе ничего положительного не даст. Проблема в том, что законы о конкретных выборах, как федеральные, так и региональные, процентов на 70–80 дублируют нормы Федерального закона об основных гарантиях избирательных прав. Но к тому же дублируют не всегда дословно, часто с некоторой адаптацией, которая иногда приводит к противоречию, когда нормы двух законов имеют разную интерпретацию.
Поэтому дублирование желательно исключить: каждая норма должна быть либо в одной части кодекса, либо в другой. А если говорить о регулировании региональных и муниципальных выборов, то либо в кодексе, либо в региональном законе. Тогда, кстати, региональные законы смогут стать компактными, и мы не будем мучить региональных законодателей необходимостью писать огромные законы о выборах.
В розданной записке о концепции кодекса я вижу, что эта проблема обозначена. Но из записки о структуре кодекса я одновременно вижу, что в разных частях кодекса предлагается дублировать целые статьи. Так что над этим еще надо работать.
Но как сделать так, чтобы не было необходимости в дублировании? Я вижу выход в том, чтобы в общей части кодекса развести императивные и диспозитивные нормы. То есть выделить диспозитивные нормы в отдельные статьи или как минимум в отдельные пункты. А то сейчас в законе об основных гарантиях они чаще всего объединяются в одном пункте, а иногда даже в одном предложении.
Вот пример: «Недействительными считаются бюллетени, … в которых число отметок в указанных квадратах превышает число отметок, установленное законом». И законодатели многих регионов просто тупо дублируют эту норму, не понимая, что из этой нормы следует их обязанность установить число отметок.
При этом диспозитивные нормы нужно сопроводить нормами, действующими по умолчанию. Достаточно часто оказывается, что в региональном законе или в уставе муниципального образования что-то упущено, не урегулировано. И правоприменитель оказывается в тупике. А так он в подобной ситуации сможет воспользоваться федеральной нормой, действующей по умолчанию.
Вообще в отношении с региональным законодательством я предлагаю действовать по принципу: свобода выбора, а не свобода творчества. Я имею в виду то, что не стоит доверять региональным законодателям самостоятельно прописывать различные процедуры – у них чаще всего на это нет ресурсов. Все процедуры следует описать в кодексе. А региональным законодателям нужно давать возможность выбора из разных вариантов – там, где это целесообразно.
В качестве примера приведу ситуацию с избирательными системами (в узком смысле этого понятия). Как это ни удивительно, но в законе об основных гарантиях данного понятия вообще нет, однако его пришлось вводить в законе об общих принципах местного самоуправления, и из него оно уже попало в региональные законы. Нормы, касающиеся регулирования избирательной системы, разбросаны по всему закону об основных гарантиях и часто оказываются в самых неожиданных местах.
Мое предложение состоит в том, чтобы в отдельной главе кодекса описать все избирательные системы, допускаемые на российских выборах. В нашем проекте таких систем было восемь, но конкретный набор надо обсуждать отдельно. Из этих систем или из их части регион либо муниципальное образование должно иметь возможность выбрать ту, которая им в наибольшей степени подходит.
Еще одна важная проблема – это терминология, понятийный аппарат. Я полагаю, что ряд терминов надо пересмотреть, чтобы не запутывать пользователей, не создавать громоздкие конструкции.
Вот пример. У нас есть понятие «участник референдума», которое на самом деле означает граждан, имеющих право на участие в референдуме. При этом оно абсолютно идентично понятию «избиратель». Далее: есть отдельные понятия «участок референдума», «комиссия референдума», «список участников референдума», хотя они идентичны понятиям «избирательный участок», «избирательная комиссия», «список избирателей», а при совмещении выборов и референдума это просто одно и то же.
И вот получаются такие тяжело читаемые конструкции: «В списки избирателей, участников референдума на избирательных участках, участках референдума включаются граждане Российской Федерации, обладающие на день голосования активным избирательным правом, правом на участие в референдуме». И так во многих местах и закона, и подзаконных актов ЦИК. Все это желательно упростить.
Еще один пример: избирательное объединение. В терминах закона об основных гарантиях – это партия или ее отделение, имеющее право участвовать в данной кампании. В результате смешиваются реальные и потенциальные участники выборов, а на более поздней стадии – участники выборов и те, кто в них уже и участвовать не может. Гораздо лучше определить избирательное объединение как участника выборов, и тогда, например, можно описывать условия и процедуры утраты партией данного статуса.
Ну и наконец, нужно просто провести ревизию всех норм на предмет однозначности их интерпретации. Увы, на практике достаточно часто оказывается, что разные участники выборов по-разному трактуют одну и ту же норму. Отсюда споры, которые зачастую приводят к выбытию кандидатов и целых списков из кампании или к иным негативным последствиям.
Поэтому, с моей точки зрения, работа предстоит большая и кропотливая. Хотя, на мой взгляд, ее можно сократить, если в максимальной степени воспользоваться нашими наработками.
Tags: Избирательный кодекс, выборы, избирательное законодательство, референдум
Subscribe
  • Post a new comment

    Error

    Anonymous comments are disabled in this journal

    default userpic

    Your reply will be screened

    Your IP address will be recorded 

  • 0 comments