Аркадий Любарев (lyubarev) wrote,
Аркадий Любарев
lyubarev

Category:

Мой доклад на сегодняшней конференции в ЦИК

(прямым шрифтом обозначен заранее заготовленный текст, курсивом – экспромты, восстановленные по памяти)
Уважаемая Элла Александровна, уважаемые коллеги!
То, о чем я буду говорить – плод моих многолетних раздумий и исследований. Вот здесь сидит Александр Владимирович Иванченко, мы с ним 15 лет назад начинали обсуждать проблемы кодификации избирательного голосования.
Я давно выступаю за то, чтобы реформировать избирательное законодательство и по форме, и по содержанию. Причем одновременно – по форме и по содержанию. Исходя в том числе из евангельского афоризма: «никто не вливает молодого вина в мехи ветхие». И это подтвердилось в выступлении Сурена Адибековича: без решения многих содержательных вопросов кодификация не получается.
Эти два аспекта, изменение формы, то есть в данном случае кодификация, и реформа содержания, взаимосвязаны, но и обладают определенной автономией. Поэтому попробую пройтись по ним отдельно. Начну с формы.
Одна из главных задач – сделать Кодекс понятным, удобным для применения и, конечно, внутренне непротиворечивым. С точки зрения понятности и удобства, первая задача – оптимальная структура. Структура очень важна. Большинство тех, кто применяет или использует избирательное законодательство, не занимаются этим каждый день. Нельзя требовать, чтобы они его знали наизусть. Но они должны понимать, какие разделы, главы, статьи им в данный момент нужно знать, а в какие можно не заглядывать. Это как раз решается с помощью удобной структуры.
Второй важный момент – терминология, понятийный аппарат. Все понятия должны быть точно определены. И желательно – определены так, чтобы определение не расходилось с обыденным представлением и не запутывало. Скажем, избирательное объединение лучше определить как партию или ее отделение, участвующие в выборах, а не как потенциального участника. Или, скажем, понятие «участник референдума» тоже запутывает, поскольку означает не реального участника, а того, кто имеет такое право.
С точки зрения как удобства, так и непротиворечивости важнее всего избавиться от дублирования норм. Я знаю, что такая задача поставлена сотрудниками МГУ, но, судя по предложенной ими структуре, им ее будет непросто решать. Дословное дублирование утяжеляет закон, заставляет пользователя все время смотреть и сравнивать нормы. Но недословное дублирование еще хуже, оно уже становится источником противоречий, двоякого понимания.
Связанная с этим проблема – соотношение федерального, регионального и муниципального регулирования. Это, на мой взгляд, самое больное место нашего избирательного законодательства с точки зрения чисто юридической.
С одной стороны, нежелательно, чтобы региональные законодатели сами придумывали процедуры, методики и тому подобное. У нас в Конституции регулирование прав и свобод человека и гражданина отнесено к исключительному ведению Федерации. И мы теперь уже хорошо знаем, что реализация избирательных прав граждан зависит от того, как в законе прописаны процедуры. Сейчас 67-й закон говорит, что законами субъектов Федерации могут устанавливаться гарантии избирательных прав, дополняющие гарантии, установленные этим законом. Но никто так четко не смог определить, где кончаются дополнительные гарантии и начинаются дополнительные ограничения прав. И региональные законодатели довольно часто устанавливают дополнительные ограничения, а иногда просто вводят неудачные нормы – либо по неграмотности, либо с умыслом.
С другой стороны, у регионов и у муниципальных образований должно быть право выбора разных вариантов – там, где такой выбор может быть обусловлен региональными или местными особенностями. Это касается и избирательных систем, и других важных норм. Подчеркну, что выбор должен быть не только у регионов, но и у муниципальных образований, а сейчас региональные законы часто лишают муниципалов такого выбора.
Сегодня у нас почти каждый региональный закон по объему как федеральный или даже больше. В некоторых регионах пытаются сделать закон покороче, избегая дублирования, но получается не очень хорошо. И виноват в этом федеральный закон с его неудачной структурой.
Поэтому одна из главных задач кодификации – разделить императивные и диспозитивные нормы так, чтобы императивные нормы не требовалось дублировать. А диспозитивные нормы при этом будут хорошо видны, и региональные законодатели будут понимать, что они должны регулировать в своих законах – сейчас они часто оставляют пробелы, поскольку не замечают некоторые диспозитивные нормы. И тогда региональные законы смогут стать компактными.
Дальше – есть несколько моментов, которые тесно связаны как со структурой, так и с содержанием. Надо определиться: действительно ли Конституция требует, чтобы все процедуры, касающиеся общероссийского референдума, регулировались конституционным законом, или сферу конституционного закона следует сузить и большую часть процедур перенести в кодекс? Нужно ли плодить сущности и считать голосование по преобразованию муниципальных образований какой-то особой формой народовластия, или все-таки признать его разновидностью референдума? И дальше уже более сложный вопрос: считать ли отдельной формой народовластия голосование по отзыву? Сурен Адибекович об этом немного сказал, но думаю, что вопрос надо ставить в более общей форме.
Что касается собственно содержательной части, то тут, по моему убеждению, нужно менять очень многое. Я недавно сформулировал 75 вопросов, которые необходимо обсудить, и по большинству из них желательно внести существенные изменения. Это те самые политические вопросы, о которых говорил Сурен Адибекович.
Я здесь остановлюсь из-за дефицита времени только на одном комплексе проблем, который считаю одним из ключевых. Это проблема регистрации кандидатов и партийных списков. Я согласен с Алексеем Венедиктовым в том, что главное – интересы избирателя. Но когда не регистрируется популярный кандидат, то и избиратели лишаются возможности за него проголосовать, то есть их права тоже нарушаются. Здесь проблема фильтров. И Конституционный Суд, и в целом юристы-конституционалисты нам говорят: фильтры нужны, чтобы отсеять несерьезных кандидатов. На практике же часто получается наоборот: серьезные отсеиваются, а несерьезные остаются. Это особенно относится к муниципальному фильтру, о чем говорил Алексей Венедиктов, но и при регистрации по подписям избирателей часто такая же картина. Дополнительные проблемы создает обилие документов, которые должен представить кандидат, об этом говорила Элла Александровна, при том что отсутствие и недостатки любого из этих документов могут стать основанием для его снятия.
Поэтому всю главу по выдвижению и регистрации надо комплексно переработать. Так, я убежден, что необходимо возвращать избирательный залог. Сурен Адибекович говорил про плату за участие в выборах – это по сути и есть залог. Я только не согласен, что возвращать его надо лишь победителю, это подрывает принцип конкуренции. У нас, когда залог действовал, он возвращался всем кандидатам, получившим более 5%, и это было правильно. Залог нормально работал в течение 10 лет, а все аргументы против залога не выдерживают критики.
Нужно реформировать систему сбора и проверки подписей избирателей, во всяком случае в больших округах, где сейчас требуется собрать несколько тысяч или десятков тысяч подписей, что не под силу одному кандидату, и ему приходится нанимать команды сборщиков, которые часто оказываются командами рисовальщиков. От муниципального фильтра нужно либо совсем отказываться, либо реформировать его так, чтобы он был мало похож на нынешний.
Нужно сокращать перечень оснований для отказа в регистрации, для отмены регистрации, ограничивать возможности для судебного снятия кандидатов. Недопустимо, чтобы кандидатов снимали за такие совершенно несерьезные огрехи типа прочерка вместо слова «нет». Нельзя превращать выборы в конкурс по чистописанию! Тем более что все это на практике действует избирательно – только в отношении оппозиции.
В заключение отмечу, что та работа по комплексному реформированию избирательного законодательства, которая сейчас только начинается, потребует значительного времени – наверное, не меньше двух лет. Но некоторые вопросы уже перезрели, и общество ждет их быстрого решения. Поэтому, не отказываясь от работы по комплексному реформированию, необходимо срочно принять некоторые решения, хотя бы паллиативные. В первую очередь по муниципальному фильтру и по единому дню голосования.
Спасибо за внимание!
Tags: Избирательный кодекс, Конституционный Суд, ЦИК, выборы, избирательное законодательство, научные конференции, отзыв, регистрация кандидатов
Subscribe
  • Post a new comment

    Error

    Anonymous comments are disabled in this journal

    default userpic

    Your reply will be screened

    Your IP address will be recorded 

  • 0 comments